关于民航大数据建设发展的指导意见
加快民航大数据建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势 、 支撑智慧民航建设 、加快数字化转型的必然要求 9 是建设新时代民 航强国的基础性和先导性工程 9 是创新民航发展理念 、深度挖掘数 字要素价值 、推进民航治理体系和治理能力现代化的重要举措。
经过几十年的发展 9 民航信息化形成了行业管理部门 、运行 主体和第三方服务商共同建设的发展格局 9 围绕民航安全监管 、 市场管理 、政务服务 、运行保障 、旅客服务 、 营销收益 、财务管 理 、投资建设等方面建设了一系列信息系统 9 有力支撑了我国民 航由小到大 、 由弱变强的历史性跨越 。 同时 9 在由信息化 、 网络 化向数字化转型的过程中 9 民航大数据建设也存在体制机制不够 健全 、数据壁垒问题突出 、 应用创新能力不强 、 安全保障体系亟 待加强等问题 9 民航治理数字化水平与新时代民航强国建设战略 要求存在较大差距 。
为贯彻落实党中央 、 国务院关于数字中国建设的重大决策部署 9 依据 《“十四五”民用航空发展规划》《推动新型基础设施建 设促进民航高质量发展实施意见》《中国新一代智慧民航自主创 新联合行动计划纲要》 等文件 9 落实 《智慧民航建设路线图》 关 于民航大数据建设的任务要求 9 制定本指导意见 。
一 、充分认识民航大数据建设的重要意义和紧迫性
党的十八大以来 9 党中央高度重视发展以数据为关键要素的 数字经济 9 深入实施国家大数据战略 9 加快建设数字中国 9 推进数字产业化和产业数字化 。充分认识数据的基础性战略资源作用 9 加 快民航大数据建设 9 有利于打破数据壁垒 9 推进数据互联互通 9 夯 实智慧民航建设的数据底座 ；有利于加快数字政府建设 9 创新行业 治理理念和方式 、推进民航治理体系和治理能力现代化 ；有利于挖 掘数据要素价值 9 加快行业发展方式转型 9 扩大行业发展空间。
大数据已成为国际民航竞争的重要领域 9 事关民航强国建设 大 局 9 事 关 行 业 安 全 与 发 展 9 迫 切 需 要 我 们 前 瞻 布 局 、 加 快 部 署 。 我国民航开启多领域民航强国建设新征程 9 行业规模持续增 长 9 运行环境日趋复杂 9 资源环境约束更加突出 9 单纯依靠传统 要素投入的发展模式难以为继 9 迫切需要数据赋能 9 提高全要素 生产率 。 新一代信息技术和产业变革加速演进 9 人民对美好航空 出行的需求不断升级 9 迫切需要我们抓住战略机遇期 9 加快大数 据建设 9 巩固民航信息化先发优势 。
二 、准确把握民航大数据发展特征
民航大数据建设是一项以技术为基础 、 需求为牵引 、产业为 支撑 、 法规标准为保障的复杂性系统工程 9 必须全局性谋划 、 系 统性布局 、整体性推进 。 一是具有典型的要素特征 9 必须构建与 土地 、 劳动力 、 资本 、 技术等传统生产要素相一致的制度体系； 二是具有鲜明的实践特征 9 必须统筹推进建章立制和创新实践 9 鼓励探索有利于民航大数据建设的新模式 、新业态 ； 三是具有显 著的管理特征 9 必须与智慧民航建设的组织机构 、政策制度 、 管 理模式 、人才保障创新相同步 9 不断创新政策供给 、优化资源配 置 ； 四是具有突出的技术特征 9 必须要构建面向服务 、 统筹集约的技术架构 9 加快技术迭代 9 实现从支持业务向服务业务转变； 五是具有重要的安全特征 9 必须坚持总体国家安全观 9 把安全贯 穿大数据建设发展全过程 9 明确监管红线 9 守住安全底线 。
三 、总体思路及发展目标
( 一 ) 指导思想 。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 9 全面贯彻党 的十九大和十九届历次全会精神 9 坚持稳中求进工作总基调 9 以 改革创新为根本动力 9 按照 “十四五”时期 “一二三三四”民航 总体工作思路 9 坚持安全发展底线和智慧民航建设主线 9 以实现 民航数据 “管起来 9 用起来 9 活起来”为导向 9 以制度体系建设 为抓手 9 推进数据资源融通共享 9 激发数据资源要素价值 9 强化 基础设施建设和数据安全保障 9 打造民航大数据创新生态圈 9 有 力支撑民航数字化转型 、智能化应用 、智慧化融合 9 更好服务新
时代民航强国建设 9 有力推进数字中国建设 。
( 二 ) 基本原则 。
统筹谋划 9 协同推进 。 加强全局性谋划 、 系统化布局 、整体 性推进 9 构建民航大数据管理体系 9 依法依规促进数据有序流通 和开发利用 9 提升数据资源配置效率 。
开放共享 9 确保安全 。提高数据治理能力 9 建立行业公共数 据开放共享机制 9 推动跨业务跨区域数据共享 9 构建安全规范的 大数据应用发展环境 9 提升数据安全保障能力 。
创新引领 9 需求拉动 。 推动数字技术与民航业务深度融合 9 以业务化应用促进数据采集与开发利用 9 加强数据分析挖掘 9 丰富数据产品 9 创新服务模式 9 支撑行业数字化转型 。
政府主导 9 多元参与 。 加强行业主管部门调控能力和引导作用 9 积极探索政府推动 、市场驱动 9 多元主体广泛参与的大数据发展模式 9 盘活存量 、优化增量 9 提高民航大数据应用深度和广度。
( 三 ) 总体框架 。
按 照 “业 务 数 据 化 9 数 据 业 务 化”发 展 要 求 9 构 建 “366” 总体框架 (即 ： 三个导向 9 六个方向 9 六个靶向)9 加快完善民
航大数据治理体系和管理服务体系 9 充分发挥民航大数据在智慧 民航建设中的基础作用和乘数倍增效应 。
图 1 民航大数据建设总体框架
——— 三个导向： 建章立制 9 进一步明确机构责任 9 健全体制 机制 9 增强一体化数据整合能力 9 改变多头管理 、 资源分散 、共 享困难的现状 9 更好地把民航大数据 “管起来”；创新引领 9 挖掘数据要素价值 9 全面提高治理水平和服务能力 9 通过建立行业级数据应用 9 更好地把民航大数据 “用起来”；深化改革 9 完善 要素市场机制 9 促进数据流通 9 构建政府 、企业 、社会多方协同 治理模式 9 更好地让民航大数据 “活起来”。
——— 六 个 方 向 ： 从 数 据 管 理 维 度 实 现 数 据 的 数 字 化 、 标 准化 9 从数据使用维度实现数据的资源化 、 资产化 9 从数据流通维 度实现数据的要素化 、 市场化 。
——— 六个靶向： 围绕民航大数据建设的全链条 、全过程 9 提 升大数据管理水平和治理效能 9 一体推进工作组织体系 、 法规标 准体系 、数据资源体系 、数据要素体系 、基础设施体系 、数据安 全体系建设 9 在政策取向上同时发力 、相互配合 9 在实施过程中
同向发力 、相互促进 9 在工作成效上综合发力 、相得益彰 。
( 四 ) 发展目标 。
民航大数据建设的总体目标是建立全域整合 、 安全高效 、 开 放 共 享 、 创 新 活 跃 的 民 航 大 数 据 体 系 9 有 力 推 动 民 航 监 管 精 准 化 、运行高效化 、服务智能化和治理现代化 9 不断夯实智慧民航 建设的战略基石 9 成为数字中国建设的先行领域和创新示范 。
为实现整体发展目标 9 采用 “三步走”的发展路径 9 各阶段目标如下：
筑云梯——— 夯实基础阶段 (2022— 2025 年)： 民航大数据数字化 、标准化 、 资源化发展初见成效 9 基本建成职责明确 、分工有 序 、协同高效的民航大数据工作组织体系 9 形成支撑民航大数据规 范化治理的关键性 、基础性政策法规标准 9 建立统一的行业数据资 源目录 9 实现行业数据分类分级治理 9 数据质量明显提升 。建设民航大数据中心 9 各单位各领域数据中心能力进一步提升 9 基本实现 民航跨主体 、跨业务数据资源汇聚 、共享 、 融合 9 民航大数据率先在安全监管 、运行服务 、决策支持等领域实现深度应用。
冲云海 ——— 聚力攻坚阶段 ( 2026— 2030 年)： 民航大数据数 字化 、标准化 、 资源化更加成熟 9 资产化 、 要素化 、 市场化发展 初见成效 。 有效打破行业数据壁垒 9 数据治理体系 、 安全体系更 加健全 9 行业算力规模有效提升 9 在数据安全 、共享利用 、挖掘 分 析 、 决 策 支 持 等 领 域 形 成 一 批 自 主 可 控 的 数 据 技 术 和 数 据 服 务 9 数据资产价值和赋能作用充分发挥 9 成为驱动民航高质量发
展的关键要素和创新引擎 。
翔云端 ——— 融合发展阶段 ( 2031— 2035 年)： 民航大数据资 产化 、 要素化 、 市场化水平达到新高度 9 民航大数据与行业运行 服务链深度融合 9 算力规模 、创新应用水平世界领先 9 民航数字 感知 、数据决策 、精益管理 、精心服务能力大幅提升 9 民航大数 据产业繁荣发展 9 有力支撑多领域民航强国建设 。
四 、主要任务
( 一 ) 工作组织体系建设 。
加强智慧民航建设领导小组办公室 (简称智慧办)、 民航数 据安全工作领导小组办公室 (简称数安办) 的数据管理和统筹协 调职能 。 按照 “谁管业务 、谁管业务数据 、谁管数据安全”的原 则 9 业务主管部门落实对业务数据的管理协调职责 9 系统推进行 业大数据战略实施 、标准制定 \数据资源共享、大数据开发应用 等工作 9 进一步明确行业管理部门 、运行主体 、 第三方服务商在行业大数据建设发展中的职能定位 。
按照民航大数据中心职能职责要求 9 统筹行业资源加强民航大 数据中心建设 9 加快形成工作支撑能力 。充分发挥行业数据中心集 群作用 9 构建 “集中 /联邦”的协同运行机制 9 在数据模型管理 、 数据标准统一 、大数据开发管理等方面形成建设合力 。 民航大数据 中心统筹协同其他数据中心的数据资源 9 对数据共享开放原则 、数 据格式 、质量标准 、数据安全 、可用性 、互操作性等做出规范要求 9 加强数据治理 9 推进数据共享 。 民航各企事业单位明确定位 9 积极 配合梳理资源 、反馈需求 9 在行业大数据建设发展中发挥作用。
图 2 民航大数据工作组织体系
( 二 ) 法规标准体系建设 。
加强法规体系建设 。 加快建立民航大数据领域的法规体系框
架 9 制定路线图 9 统筹推进涉数据法律法规建设工作 。 制定民航 数据管理办法 9 明确数据管理主体 、原则和范围 9 建立数据基本 管 理 制 度 。 建 立 民 航 数 据 分 类 分 级 保 护 制 度 9 加 强 数 据 安 全 管 理 。 制定民航数据共享管理办法 9 明确数据共享的原则 、 范围和 机制 9 为行业数据要素化和数据开放共享提供制度保障 。
构建数据标准体系 。 重点围绕数据治理的框架与管理机制 、 数据架构 、数据质量 、数据安全 、数据共享 、数据治理技术 、数 据服务等方面 9 建立健全民航大数据标准体系 9 规范行业单位大 数据建设工作 。 在民航大数据标准体系框架下 9 结合安全管理 、 生产运输 、 飞行标准 、适航审定 、 空中交通管理 、航空安保等业务特点 9 编制各专业领域数据标准规范 。
( 三 ) 数据资源体系建设 。
加强数据资源目录建设 。 厘清业务规则 9 全面摸清民航数据 资源底数 9 建立覆盖空管 、机场 、航司和其他相关单位的一体化 数据目录 9 不断完善基础数据资源目录 、 主题数据资源目录和共 享资源目录等 9 支撑数据有序流通和共享应用 。建设民航数据目 录系统 9 建立民航数据目录动态管理机制 9 实现民航数据目录清 单化管理和定期更新 。
提升数据管理水平 。 面向民航业务发展需求 9 编制民航主数 据目录和标准 9 推进业务主体和系统间的数据集成和共享 9 加强主数据全生命周期管理 。 面向大数据应用和高效管理需求 9 构建 民航元数据管理机制和管理规范 。研究编制民航行业级数据模型 设计开发规范 。 加强数据管理的模型工具支撑 。
加强数据质量管理 。建立数据质量标准 9 制定形成各类数据 的标准化 、规范化 、 业务化定义 。建立覆盖数据采集 、传输 、存 储 、使用 、 共享 、销毁等数据全生命周期的质量监测校验机制 9 建立完善民航数据治理质量管理体系 9 加强数据质量事前 、事中和事后监督检查 9 保障民航数据真实性 、 完整性和一致性 。
( 四 ) 数据要素体系建设 。
加快推进数据要素流通 。 按照国家要求 9 要维护国家数据安全 9 保护个人信息和商业秘密 9 推进民航公共数据 、 企业数据 、 个人数据分类分级确权授权使用 9 建立数据资源持有权 、数据加 工使用权 、数据产品经营权等分置的产权运行机制 9 加强数据要 素权益保护 。 完善数据全流程合规和监管规则体系 9 依托国家数 据交易平台 9 推进数据高效流通 9 规范数据交易行为 。 完善数据 要素市场化配置机制 9 更好发挥政府在数据要素收益分配中的引 导调节作用 。
构建公共数据开放共享机制 。 落实国务院数字政府 、服务型 政府建设 、 互联网 /政务服务等要求 9 依托统一的民航大数据共 享交换平台 9 构建民航数据服务门户 9 面向社会提供公共数据资 源 9 为 行 业 各 单 位 查 询 、 申 请 、使 用 、 管 理 各 类 数 据 资 源 提 供 支撑 。
创新智慧化数据应用服务 。 鼓励各主体发挥技术优势 9 通过 数据可视化 、 自助数据建模 、 自助查询 、 多维数据分析等手段 9 提供数据资源一站式分析查询 、分主题数据画像 、数据驾驶舱等 数据应用服务 。 针对智慧出行 、智慧空管 、智慧机场 、智慧监管 等应用场景 9 围绕安全监管 、运行服务 、决策支持等核心业务领 域 9 构建基于数据驱动的风险管理 、运行优化应用服务体系 9 加
大数据产品和服务的市场化供给 。
( 五 ) 基础设施体系建设 。
加强数据基础设施建设 。研究明确民航大数据基础设施的规 模 、结构 、 功能和发展模式 。 基于云服务方式完善算力资源规划 布局 9 提升资源调度能力 9 支撑数据的采集 、存储 、计算和应用 等 。 支持政企合作 9 发挥市场化主体作用 9 创新技术模式和服务 体验 9 打造集成专业算力资源和数据开发利用的行业算力服务 9 促进行业数字化转型和新业态新模式培育 。
加 强 民 航 数 据 网 络 建 设 。 统 筹 运 营 商 公 网 、 民 航 数 据 通 信 网 、行业专网等网络资源 9 优化通信网络结构 9 扩展网络通信带 宽 9 加快民航大数据中心与国家级平台 、行业各主体数据中心之 间的网络互联互通 9 实现高速数据传输 。建立民航数据网络监测 体系 9 提升网络安全保障能力和通信质量 。
强化基础设施建设运维 。 坚持安全底线 9 打造民航大数据基 础设施运维体系 9 探索市场化运营模式 9 实现安全可靠运行 。 持 续推进数据中心节能降耗 9 推进节能减排低碳新技术的应用 。 聚焦运行监控 、运维操作 、流程管理等方面 9 推动数据中心运维自 动 化 9 加 强 设 施 灾 备 9 提 升 应 急 响 应 能 力 和 基 础 设 施 运 维 保 障水平 。
( 六 ) 数据安全体系建设 。
强化安全管理责任 。提高数据安全意识 9 落实国家数据安全 风险评估 、报告 、信息共享 、监测预警机制要求 9 按照谁所有谁 负责 、谁持有谁负责 、谁管理谁负责 、谁使用谁负责 、谁采集谁 负责的原则 9 健全数据安全责任制 9 明确数据安全管理职责 9 落 实国家数据安全审查制度 9 加强数据安全保护和监督管理工作 。
提升安全保障能力 。健全网络安全 、保密监测预警和密码应 用安全性评估机制 9 建设动态监控 、 主动防御 、 协同响应的民航 大数据安全技术保障体系 。 推动民航各单位加大资源投入 9 加强 数据全生命周期安全管理和技术防护 9 加强关键信息基础设施安 全保护和网络安全等级保护 9 强化重大数据安全事件应急处置机 制 。 强 化 安 全 可 靠 技 术 和 产 品 研 发 应 用 9 提 升 数 据 安 全 防 护 能 力 9 提高自主可控水平 。
五 、保障措施
( 一 ) 加强党的领导 。
加强党对民航大数据建设发展的集中统一领导 。 全面贯彻党 中央 、 国务院重大决策部署 9 谋划落实好民航大数据建设各项任 务 。 民航各部门和各相关单位要加强组织领导 9 将民航大数据建 设工作纳入重要议事日程 9 结合实际抓好组织实施 。
( 二 ) 加强资源保障 。
统 筹 项 目 建 设 、 安 全 能 力 、 科 技 研 发 、 系 统 运 维 等 资 金 来源 9 支持民航大数据建设发展 。广泛吸引社会资本参与民航大数 据建设 9 构建利益共享机制 9 完善政府购买服务机制 。 加强民航 大数据领域的人才引进和培养 9 提升民航从业人员数字素养和数据技能 。凝聚行业内外创新资源 9 构建民航大数据产业生态 。
( 三 ) 加强实施评估 。
智慧办和数安办负责建立健全民航大数据建设的统筹推进机制 9 细化任务分工 9 将重大事项纳入民航深化改革工作方案 9 加 强实施考核 。各单位具体组织推进落实 9 建立年度工作机制 9 制 定工作台账 。 开展大数据应用场景试点示范 9 做好经验总结和典 型案例宣传 。
