关于民航大数据建设发展的指导意见

加快民航大数据建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势 、 支撑智慧民航建设 、加快数字化转型的必然要求 9  是建设新时代民 航强国的基础性和先导性工程 9  是创新民航发展理念 、深度挖掘数 字要素价值 、推进民航治理体系和治理能力现代化的重要举措。

经过几十年的发展 9   民航信息化形成了行业管理部门 、运行 主体和第三方服务商共同建设的发展格局 9   围绕民航安全监管 、 市场管理 、政务服务 、运行保障 、旅客服务 、  营销收益 、财务管 理 、投资建设等方面建设了一系列信息系统 9  有力支撑了我国民 航由小到大 、  由弱变强的历史性跨越 。  同时 9  在由信息化 、  网络 化向数字化转型的过程中 9   民航大数据建设也存在体制机制不够 健全 、数据壁垒问题突出 、  应用创新能力不强 、  安全保障体系亟 待加强等问题 9   民航治理数字化水平与新时代民航强国建设战略 要求存在较大差距 。

为贯彻落实党中央 、  国务院关于数字中国建设的重大决策部署 9  依据  《“十四五”民用航空发展规划》《推动新型基础设施建 设促进民航高质量发展实施意见》《中国新一代智慧民航自主创 新联合行动计划纲要》  等文件 9  落实  《智慧民航建设路线图》  关 于民航大数据建设的任务要求 9  制定本指导意见 。

一 、充分认识民航大数据建设的重要意义和紧迫性

党的十八大以来 9  党中央高度重视发展以数据为关键要素的 数字经济 9  深入实施国家大数据战略 9  加快建设数字中国 9  推进数字产业化和产业数字化 。充分认识数据的基础性战略资源作用 9  加 快民航大数据建设 9  有利于打破数据壁垒 9  推进数据互联互通 9  夯 实智慧民航建设的数据底座 ；有利于加快数字政府建设 9  创新行业 治理理念和方式 、推进民航治理体系和治理能力现代化 ；有利于挖 掘数据要素价值 9  加快行业发展方式转型 9  扩大行业发展空间。

大数据已成为国际民航竞争的重要领域 9  事关民航强国建设 大 局 9  事 关 行 业 安 全 与 发 展 9  迫 切 需 要 我 们 前 瞻 布 局 、  加 快 部 署 。  我国民航开启多领域民航强国建设新征程 9  行业规模持续增 长 9  运行环境日趋复杂 9  资源环境约束更加突出 9  单纯依靠传统 要素投入的发展模式难以为继 9  迫切需要数据赋能 9  提高全要素 生产率 。  新一代信息技术和产业变革加速演进 9  人民对美好航空 出行的需求不断升级 9  迫切需要我们抓住战略机遇期 9  加快大数 据建设 9  巩固民航信息化先发优势 。

二 、准确把握民航大数据发展特征

民航大数据建设是一项以技术为基础 、  需求为牵引 、产业为 支撑 、  法规标准为保障的复杂性系统工程 9  必须全局性谋划 、  系 统性布局 、整体性推进 。  一是具有典型的要素特征 9  必须构建与 土地 、  劳动力 、  资本 、  技术等传统生产要素相一致的制度体系； 二是具有鲜明的实践特征 9  必须统筹推进建章立制和创新实践 9 鼓励探索有利于民航大数据建设的新模式 、新业态 ；  三是具有显 著的管理特征 9  必须与智慧民航建设的组织机构 、政策制度 、  管 理模式 、人才保障创新相同步 9  不断创新政策供给 、优化资源配 置 ；   四是具有突出的技术特征 9  必须要构建面向服务 、  统筹集约的技术架构 9  加快技术迭代 9  实现从支持业务向服务业务转变； 五是具有重要的安全特征 9  必须坚持总体国家安全观 9  把安全贯 穿大数据建设发展全过程 9  明确监管红线 9  守住安全底线 。

三 、总体思路及发展目标

( 一 )  指导思想 。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 9  全面贯彻党 的十九大和十九届历次全会精神 9  坚持稳中求进工作总基调 9   以 改革创新为根本动力 9  按照  “十四五”时期  “一二三三四”民航 总体工作思路 9  坚持安全发展底线和智慧民航建设主线 9   以实现 民航数据  “管起来 9  用起来 9  活起来”为导向 9   以制度体系建设 为抓手 9  推进数据资源融通共享 9  激发数据资源要素价值 9  强化 基础设施建设和数据安全保障 9  打造民航大数据创新生态圈 9  有 力支撑民航数字化转型 、智能化应用 、智慧化融合 9  更好服务新

时代民航强国建设 9  有力推进数字中国建设 。

( 二 )  基本原则 。

统筹谋划 9  协同推进 。  加强全局性谋划 、  系统化布局 、整体 性推进 9  构建民航大数据管理体系 9  依法依规促进数据有序流通 和开发利用 9  提升数据资源配置效率 。

开放共享 9  确保安全 。提高数据治理能力 9  建立行业公共数 据开放共享机制 9  推动跨业务跨区域数据共享 9  构建安全规范的 大数据应用发展环境 9  提升数据安全保障能力 。

创新引领 9  需求拉动 。  推动数字技术与民航业务深度融合 9 以业务化应用促进数据采集与开发利用 9  加强数据分析挖掘 9  丰富数据产品 9  创新服务模式 9  支撑行业数字化转型 。

政府主导 9  多元参与 。  加强行业主管部门调控能力和引导作用 9  积极探索政府推动 、市场驱动 9  多元主体广泛参与的大数据发展模式 9  盘活存量 、优化增量 9  提高民航大数据应用深度和广度。

( 三 )  总体框架 。

按 照  “业 务 数 据 化 9  数 据 业 务 化”发 展 要 求 9  构 建  “366” 总体框架  (即 ：  三个导向 9  六个方向 9  六个靶向)9  加快完善民

航大数据治理体系和管理服务体系 9  充分发挥民航大数据在智慧 民航建设中的基础作用和乘数倍增效应 。

图 1 民航大数据建设总体框架

——— 三个导向：  建章立制 9  进一步明确机构责任 9  健全体制 机制 9  增强一体化数据整合能力 9  改变多头管理 、  资源分散 、共 享困难的现状 9  更好地把民航大数据  “管起来”；创新引领 9  挖掘数据要素价值 9  全面提高治理水平和服务能力 9  通过建立行业级数据应用 9  更好地把民航大数据  “用起来”；深化改革 9  完善 要素市场机制 9  促进数据流通 9  构建政府 、企业 、社会多方协同 治理模式 9  更好地让民航大数据  “活起来”。

——— 六 个 方 向 ：  从 数 据 管 理 维 度 实 现 数 据 的 数 字 化 、  标 准化 9  从数据使用维度实现数据的资源化 、  资产化 9  从数据流通维 度实现数据的要素化 、  市场化 。

——— 六个靶向：   围绕民航大数据建设的全链条 、全过程 9  提 升大数据管理水平和治理效能 9  一体推进工作组织体系 、  法规标 准体系 、数据资源体系 、数据要素体系 、基础设施体系 、数据安 全体系建设 9  在政策取向上同时发力 、相互配合 9  在实施过程中

同向发力 、相互促进 9  在工作成效上综合发力 、相得益彰 。

( 四 )  发展目标 。

民航大数据建设的总体目标是建立全域整合 、  安全高效 、  开 放 共 享 、  创 新 活 跃 的 民 航 大 数 据 体 系 9  有 力 推 动 民 航 监 管 精 准 化 、运行高效化 、服务智能化和治理现代化 9  不断夯实智慧民航 建设的战略基石 9  成为数字中国建设的先行领域和创新示范 。

为实现整体发展目标 9  采用  “三步走”的发展路径 9  各阶段目标如下：

筑云梯——— 夯实基础阶段  (2022— 2025 年)：  民航大数据数字化 、标准化 、  资源化发展初见成效 9  基本建成职责明确 、分工有 序 、协同高效的民航大数据工作组织体系 9  形成支撑民航大数据规 范化治理的关键性 、基础性政策法规标准 9  建立统一的行业数据资 源目录 9  实现行业数据分类分级治理 9  数据质量明显提升 。建设民航大数据中心 9  各单位各领域数据中心能力进一步提升 9  基本实现 民航跨主体 、跨业务数据资源汇聚 、共享 、  融合 9  民航大数据率先在安全监管 、运行服务 、决策支持等领域实现深度应用。

冲云海 ——— 聚力攻坚阶段  ( 2026— 2030 年)：   民航大数据数 字化 、标准化 、  资源化更加成熟 9  资产化 、  要素化 、  市场化发展 初见成效 。  有效打破行业数据壁垒 9  数据治理体系 、  安全体系更 加健全 9  行业算力规模有效提升 9  在数据安全 、共享利用 、挖掘 分 析 、  决 策 支 持 等 领 域 形 成 一 批 自 主 可 控 的 数 据 技 术 和 数 据 服 务 9  数据资产价值和赋能作用充分发挥 9  成为驱动民航高质量发

展的关键要素和创新引擎 。

翔云端 ——— 融合发展阶段  ( 2031— 2035 年)：   民航大数据资 产化 、  要素化 、  市场化水平达到新高度 9   民航大数据与行业运行 服务链深度融合 9  算力规模 、创新应用水平世界领先 9   民航数字 感知 、数据决策 、精益管理 、精心服务能力大幅提升 9   民航大数 据产业繁荣发展 9  有力支撑多领域民航强国建设 。

四 、主要任务

( 一 )  工作组织体系建设 。

加强智慧民航建设领导小组办公室  (简称智慧办)、  民航数 据安全工作领导小组办公室  (简称数安办)  的数据管理和统筹协 调职能 。  按照 “谁管业务 、谁管业务数据 、谁管数据安全”的原 则 9  业务主管部门落实对业务数据的管理协调职责 9  系统推进行 业大数据战略实施 、标准制定 \数据资源共享、大数据开发应用 等工作 9  进一步明确行业管理部门 、运行主体 、  第三方服务商在行业大数据建设发展中的职能定位 。

按照民航大数据中心职能职责要求 9  统筹行业资源加强民航大 数据中心建设 9  加快形成工作支撑能力 。充分发挥行业数据中心集 群作用 9  构建  “集中 /联邦”的协同运行机制 9  在数据模型管理 、 数据标准统一 、大数据开发管理等方面形成建设合力 。  民航大数据 中心统筹协同其他数据中心的数据资源 9  对数据共享开放原则 、数 据格式 、质量标准 、数据安全 、可用性 、互操作性等做出规范要求 9  加强数据治理 9  推进数据共享 。  民航各企事业单位明确定位 9  积极 配合梳理资源 、反馈需求 9  在行业大数据建设发展中发挥作用。

图 2 民航大数据工作组织体系

( 二 )  法规标准体系建设 。

加强法规体系建设 。  加快建立民航大数据领域的法规体系框

架 9  制定路线图 9  统筹推进涉数据法律法规建设工作 。  制定民航 数据管理办法 9   明确数据管理主体 、原则和范围 9  建立数据基本 管 理 制 度 。  建 立 民 航 数 据 分 类 分 级 保 护 制 度 9  加 强 数 据 安 全 管 理 。  制定民航数据共享管理办法 9   明确数据共享的原则 、  范围和 机制 9  为行业数据要素化和数据开放共享提供制度保障 。

构建数据标准体系 。  重点围绕数据治理的框架与管理机制 、 数据架构 、数据质量 、数据安全 、数据共享 、数据治理技术 、数 据服务等方面 9  建立健全民航大数据标准体系 9  规范行业单位大 数据建设工作 。  在民航大数据标准体系框架下 9  结合安全管理 、 生产运输 、  飞行标准 、适航审定 、  空中交通管理 、航空安保等业务特点 9  编制各专业领域数据标准规范 。

( 三 )  数据资源体系建设 。

加强数据资源目录建设 。  厘清业务规则 9  全面摸清民航数据 资源底数 9  建立覆盖空管 、机场 、航司和其他相关单位的一体化 数据目录 9  不断完善基础数据资源目录 、  主题数据资源目录和共 享资源目录等 9  支撑数据有序流通和共享应用 。建设民航数据目 录系统 9  建立民航数据目录动态管理机制 9  实现民航数据目录清 单化管理和定期更新 。

提升数据管理水平 。  面向民航业务发展需求 9  编制民航主数 据目录和标准 9  推进业务主体和系统间的数据集成和共享 9  加强主数据全生命周期管理 。  面向大数据应用和高效管理需求 9  构建 民航元数据管理机制和管理规范 。研究编制民航行业级数据模型 设计开发规范 。  加强数据管理的模型工具支撑 。

加强数据质量管理 。建立数据质量标准 9  制定形成各类数据 的标准化 、规范化 、  业务化定义 。建立覆盖数据采集 、传输 、存 储 、使用 、  共享 、销毁等数据全生命周期的质量监测校验机制 9 建立完善民航数据治理质量管理体系 9  加强数据质量事前 、事中和事后监督检查 9  保障民航数据真实性 、  完整性和一致性 。

( 四 )  数据要素体系建设 。

加快推进数据要素流通 。  按照国家要求 9  要维护国家数据安全 9  保护个人信息和商业秘密 9  推进民航公共数据 、  企业数据 、 个人数据分类分级确权授权使用 9  建立数据资源持有权 、数据加 工使用权 、数据产品经营权等分置的产权运行机制 9  加强数据要 素权益保护 。  完善数据全流程合规和监管规则体系 9  依托国家数 据交易平台 9  推进数据高效流通 9  规范数据交易行为 。  完善数据 要素市场化配置机制 9  更好发挥政府在数据要素收益分配中的引 导调节作用 。

构建公共数据开放共享机制 。  落实国务院数字政府 、服务型 政府建设 、  互联网 /政务服务等要求 9  依托统一的民航大数据共 享交换平台 9  构建民航数据服务门户 9  面向社会提供公共数据资 源 9  为 行 业 各 单 位 查 询 、   申 请 、使 用 、  管 理 各 类 数 据 资 源 提 供 支撑 。

创新智慧化数据应用服务 。  鼓励各主体发挥技术优势 9  通过 数据可视化 、   自助数据建模 、   自助查询 、  多维数据分析等手段 9 提供数据资源一站式分析查询 、分主题数据画像 、数据驾驶舱等 数据应用服务 。  针对智慧出行 、智慧空管 、智慧机场 、智慧监管 等应用场景 9   围绕安全监管 、运行服务 、决策支持等核心业务领 域 9  构建基于数据驱动的风险管理 、运行优化应用服务体系 9  加

大数据产品和服务的市场化供给 。

( 五 )  基础设施体系建设 。

加强数据基础设施建设 。研究明确民航大数据基础设施的规 模 、结构 、  功能和发展模式 。  基于云服务方式完善算力资源规划 布局 9  提升资源调度能力 9  支撑数据的采集 、存储 、计算和应用 等 。  支持政企合作 9  发挥市场化主体作用 9  创新技术模式和服务 体验 9  打造集成专业算力资源和数据开发利用的行业算力服务 9 促进行业数字化转型和新业态新模式培育 。

加 强 民 航 数 据 网 络 建 设 。  统 筹 运 营 商 公 网 、   民 航 数 据 通 信 网 、行业专网等网络资源 9  优化通信网络结构 9  扩展网络通信带 宽 9  加快民航大数据中心与国家级平台 、行业各主体数据中心之 间的网络互联互通 9  实现高速数据传输 。建立民航数据网络监测 体系 9  提升网络安全保障能力和通信质量 。

强化基础设施建设运维 。  坚持安全底线 9  打造民航大数据基 础设施运维体系 9  探索市场化运营模式 9  实现安全可靠运行 。  持 续推进数据中心节能降耗 9  推进节能减排低碳新技术的应用 。  聚焦运行监控 、运维操作 、流程管理等方面 9  推动数据中心运维自 动 化 9  加 强 设 施 灾 备 9  提 升 应 急 响 应 能 力 和 基 础 设 施 运 维 保 障水平 。

( 六 )  数据安全体系建设 。

强化安全管理责任 。提高数据安全意识 9  落实国家数据安全 风险评估 、报告 、信息共享 、监测预警机制要求 9  按照谁所有谁 负责 、谁持有谁负责 、谁管理谁负责 、谁使用谁负责 、谁采集谁 负责的原则 9  健全数据安全责任制 9   明确数据安全管理职责 9  落 实国家数据安全审查制度 9  加强数据安全保护和监督管理工作 。

提升安全保障能力 。健全网络安全 、保密监测预警和密码应 用安全性评估机制 9  建设动态监控 、  主动防御 、  协同响应的民航 大数据安全技术保障体系 。  推动民航各单位加大资源投入 9  加强 数据全生命周期安全管理和技术防护 9  加强关键信息基础设施安 全保护和网络安全等级保护 9  强化重大数据安全事件应急处置机 制 。  强 化 安 全 可 靠 技 术 和 产 品 研 发 应 用 9  提 升 数 据 安 全 防 护 能 力 9  提高自主可控水平 。

五 、保障措施

( 一 )  加强党的领导 。

加强党对民航大数据建设发展的集中统一领导 。  全面贯彻党 中央 、  国务院重大决策部署 9  谋划落实好民航大数据建设各项任 务 。  民航各部门和各相关单位要加强组织领导 9  将民航大数据建 设工作纳入重要议事日程 9  结合实际抓好组织实施 。

( 二 )  加强资源保障 。

统 筹 项 目 建 设 、  安 全 能 力 、  科 技 研 发 、  系 统 运 维 等 资 金 来源 9  支持民航大数据建设发展 。广泛吸引社会资本参与民航大数 据建设 9  构建利益共享机制 9  完善政府购买服务机制 。  加强民航 大数据领域的人才引进和培养 9  提升民航从业人员数字素养和数据技能 。凝聚行业内外创新资源 9  构建民航大数据产业生态 。

( 三 )  加强实施评估 。

智慧办和数安办负责建立健全民航大数据建设的统筹推进机制 9  细化任务分工 9  将重大事项纳入民航深化改革工作方案 9  加 强实施考核 。各单位具体组织推进落实 9  建立年度工作机制 9  制 定工作台账 。  开展大数据应用场景试点示范 9  做好经验总结和典 型案例宣传 。